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关于优化河长制办公室的思考与建议

发布日期:2021-05-27 08:23来源: 省水利厅阅读次数:字体:[  ]

水利部发展研究中心:关于优化河长制办公室的思考与建议

来源:参阅报告  总第748

作者:郎劢贤  刘卓  陈健

 

前 言

《关于全面推行河长制的意见》(以下简称《意见》)中明确,县级及以上河长设置相应的河长制办公室(以下简称“河长办”),具体组成由各地根据实际确定。截至2018年底,全国31个省份县级及以上河长办全部设立,在保障各级河长湖长履职尽责、推动河湖长制主要任务落地见效上发挥了重要作用。据了解,各地河长办存在统筹协调力度和履职能力不平衡现象,对标习近平总书记在“9.18”讲话中提出的“完善河长制湖长制组织体系”和党的十九届五中全会提出的“强化河湖长制”要求仍有差距。进一步优化各级河长办,充分发挥其职能和作用,是完善河湖长制组织体系的重要内容,也是强化河湖长制的关键环节。

河长办的职责定位

《意见》明确河长办承担河长制组织实施具体工作,落实河长确定的事项。水利部办公厅印发的《关于进一步强化河长湖长履职尽责指导意见》(办河湖〔2019267号)明确河长办要充分发挥组织、协调、分办、督办作用,并细化了河长办的具体职责。根据中央和国务院政策要求,各地河长办主动担当,积极履行组织协调、调度督导、检查考核、宣传培训等职责。辽宁、吉林、黑龙江、浙江、江西、福建、重庆、海南、宁夏等9省(自治区、直辖市)将河长办职责写入河湖长制、河湖管理地方性法规(或地方政府规章),保障河长办履职尽责有法可依。

总体上看,各地对河长办的职责定位相对统一和基本清晰。河长办是各级河长湖长与各部门之间联系的“纽带”,发挥了上传下达作用。一方面协助河长湖长发挥作用,具体履行组织、协调、分办、督办职责;另一方面将下级河长湖长及相关部门无法解决的突出问题,向同级河长湖长报告反馈。河长办的主要职责包括:组织协调河湖长制成员单位开展河湖系统治理、实施“一河(湖)一策”方案,协调建立部门联动机制,协助河长湖长处理跨行政区域上下游、左右岸水域联防联控;对河湖长制年度重点任务、河长湖长交办事项及公众投诉举报事项进行分办、督办,协助河长湖长督导、考核下级河长湖长及本级相关部门履职。

河长办设置情况

通观全国,97%省级、95%市级、94%县级河长办均设置在水利部门,成员单位基本涵盖了党委和政府的相关职能部门,包括组织、宣传、编制、发改、财政、水利、生态环境、自然资源、交通、林草、农业农村、公检法等部门。浙江省省、市、县级河长办普遍采用与“五水共治办”合署办公的形式。部分省份(如北京、天津、江西、重庆、青海等)还设立了乡级河长办。

(一)省级河长办设置情况

河长办主任配备。山西、辽宁、吉林、黑龙江、上海、浙江、江西、湖南、广东、广西、四川、海南、西藏、新疆等14个省份省(自治区、直辖市)河长办主任由副省级政府领导担任。其余17个省(自治区、直辖市)河长办主任由省级水利部门主要领导担任。

专职副主任设置。北京、内蒙古、黑龙江、福建、江西、湖北、广东、广西、青海等9个省(自治区、直辖市)批复设立专职副主任,其中内蒙古、福建各在水利厅和生态环境厅批复1名专职副主任职数,湖北专职副主任职数在机构改革后被撤销。

工作机构设置。北京、河北、山西、黑龙江、上海、江苏、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、重庆、贵州、云南等15个省(自治区、直辖市)水利(务)厅(局)内部设立河(湖)长制工作处承担河湖长制日常工作。天津、内蒙古、辽宁、吉林、福建、山东、广东、海南、四川、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等15个省(自治区、直辖市)水利(务)厅(局)内部设立河湖管理(保护)处(河湖运行处)兼职河湖长制日常工作。天津、辽宁、黑龙江、上海、福建、江西、湖南、广西、四川、甘肃、青海等11个省(自治区、直辖市)成立河长制事务中心、河湖管理保护中心(局)等事业(或参公)单位协助河长办工作。

人员编制情况。省级河长办平均批复行政编制6人,多数省份采用借(抽)调下属事业单位人员、聘用社会人员等方式解决人员编制不足问题,省级河长办平均工作人员(含借调、聘用)19人,天津、辽宁、浙江、四川等省(直辖市)河长办实际工作人员超过30人。

经费保障情况。河长办日常运转经费(包括办公经费、人员工资、差旅费用等)基本列入水利部门预算,相关业务经费(包括组织编制“一河(湖)一策”、“一河(湖)一档”、河湖长制信息系统建设、宣传培训、督导检查等)主要采取每年申报项目预算进行“一事一议”。总体看,各地河湖长制业务经费保障程度不同,数额从200万元/年~3000万元/年不等,广东省财政专项列支“河湖长制基础工作经费”,每年固定保障经费2000万元(专款专用)。

(二)市、县级河长办设置情况

市、县级河长办基本是参照省级河长办的设置模式。一些县(市)积极探索高规格设置河长办。如山东省威海市荣成市河长办设在市生态文明建设协调中心(市政府直属公益一类事业单位),统一负责河长制、湖长制、湾长制实施中的组织协调、调度督导等工作。34%市级河长办、30%县级河长办批复设立专职副主任,其中,福建、湖北、广东3省所辖全部市、县批复设立河长办专职副主任,江西、广西、云南3省(自治区)所辖超1/2市、县批复设立河长办专职副主任。67%市级河长办、55%县级河长办明确专门机构承担日常工作。市、县级河长办平均专职工作人员(含借调、聘用)为7人、4人。

河长办作用发挥效果分析

河长办普遍采用设在水利部门的方式既体现了党中央明确由水利部牵头河湖长制改革任务的要求,与全面推行河长制工作部际联席会议办公室设在水利部的做法保持一致,也符合《河道管理条例》赋予水行政主管部门作为河道主管机关的法定职责,水利部门承担的河湖管理保护责任最重的特点。在河长办的履职能力和作用发挥上,因级别和设置的具体方式不同而有所差异。总体上看,省级河长办的履职能力明显优于市、县级河长办。县级河长办由于人员短缺和经费不足,成为河湖长制组织体系中的薄弱环节。各省(自治区、直辖市)河长办之间因设置的具体形式不同,其发挥的组织、协调、分办、督办作用的程度也不尽相同。

一是高配主任的河长办,其统筹协调力度明显提升。以黑龙江省为例,河长办主任从省水利厅厅长升格为副省长,打破了河长办水利部门化的色彩,河长办的统筹协调力度明显提升,更好地凝聚了水利、生态环境、自然资源等河湖长制成员单位的合力,更有利于河长办发挥统筹协调、分办督办的作用。

二是设置专职副主任的河长办,其履职水平明显提升。以江西省为例,在省水利厅批复增设一名副厅级领导职数,配备河长办专职副主任负责河湖长制工作,既有效地充实了河长办的人员力量,也有利于进一步厘清河长办与水利部门之间的界限,避免河湖长制工作与河湖管理工作之间的交叉重叠。

三是采用部门集中办公方式的河长办,不仅有效地解决了河长办人员编制短缺和力量配备不足的难题,也充分凝聚了被抽调各成员单位的工作合力。以福建省为例,省水利厅河湖管理处承担省河长办日常事务,省生态环境厅、住建厅、农业农村厅各选派1名副处级干部,省发改委、工信厅、自然资源厅、林业局和海洋渔业局分别选派业务骨干到该处挂职,挂职干部每2年轮换一次,并由省委组织部发文明确挂职视为到基层挂职锻炼,这充分调动了抽调人员工作的积极性。

四是设立河湖长制工作处、河湖管理处承担河长办日常工作,其作用发挥各有所长。从地方实践看,50%省级河长办由水利(务)厅(局)内设的河湖长制工作处承担日常工作,突显了河湖长制工作的重要性,在组织架构上有利于规避“河湖长制工作水利部门化”,但是河湖管理与河湖长制分属不同内设部门职责,在统筹推进时会造成内部沟通不畅、脱节;50%省级河长办由水利(务)厅(局)内设的河湖管理处承担日常工作,有利于借助河湖长制平台优势推动河湖管理工作,解决河湖管理难点问题,但是河湖长制工作与河湖管理工作交叉,容易造成“河湖长制工作水利部门化”,加重水利部门负担。

五是成立或明确下属单位协助河长办工作的,其人员配置相对充实,河长办履职能力较强。以四川省为例,省水利厅下属公益一类事业单位四川省河湖保护局(省地方电力局)具体承担省河长办的日常工作,批复人员编制135人,目前实际落实工作人员84人,工作力量和技术力量相对充实。

优化河长办的思考和建议

优化河长办的思考和建议

贯彻落实党的十九届五中全会提出的“强化河湖长制”要求,河长办应当履行好《意见》赋予的“承担河长制组织实施具体工作,落实河长确定事项”职责,用好河长参谋助手这柄“尚方宝剑”,发挥好统筹、协调、分办、督办作用,充分调动各部门力量协同推进河湖长制工作。

(一)因地制宜,探索优化各级河长办设置形式

关于主任及副主任配置。有条件的地区,建议提升河长办设置规格,由政府分管领导兼任河长办主任,设立专职副主任,强化河长办统筹协调力度和履职能力。

关于工作机构设置。有条件的地区,建议分设河湖长制工作处(科)室与河湖管理处(科)室,两个处(科)室归属于同一名领导分管,方便统筹协调、凝聚合力。同一处(科)室兼职河湖长制与河湖管理工作的,建议进一步厘清和明晰河湖长制工作与河湖管理工作的界限,河湖长制工作坚持“三不替代”原则(不替代部门“三定”职责、不替代部门行政执法、不替代河湖保护地方主体责任),既要避免出现河长办大包大揽,也要避免水利部门“跳独舞”。

关于人员构成。有条件的地区,建议参照福建做法,通过组织部门发动成员单位抽调精干力量到河长办集中办公,抽调人员定期轮换视为基层锻炼。不具备条件的地区,建议参照四川做法,明确一个事业单位全力支撑河长办日常工作,充实河长办人员力量。

(二)完善河长办履职考核评价制度

建立河长办成员单位述职,每年底河长办各成员单位对照自身的工作职责和年度工作要点开展述职,述职情况应在一定范围公开,接受监督。建立履职考核评价制度,上级河长办对下级河长办履职情况,河湖长对河长办成员单位年度目标任务完成情况进行定期检查评估和考核评价,完善激励问责相关机制,对工作突出、成绩优秀的部门和单位给予表彰奖励,对工作推诿、履职不力的部门和单位及相关责任人员给予追责问责。

(三)强化河长办履职保障

水利部印发指导性文件,规范河长办的职责内容、履职要求。各省份结合实际,细化实化本省份各级河长办的履职要点、流程和工作规则,进一步发挥好水利部门的牵头作用和相关部门工作合力。修订《水法》《河道管理条例》,出台河湖长制地方性法规或地方政府规章,在相关法律法规条款中明晰河长办的主要职责、履职方式。各地积极争取将河湖长制工作(基础)经费在水利部门预算中单独列支科目,积极协调增加经费预算,保障各级河长办组织开展一河(湖)一策方案编制、河湖长制信息平台建设、宣传培训等日常工作。

(转自:水利部发展研究中心 原文链接:https://mp.weixin.qq.com/s/IFijbZ3uDUVqKojJq7Olng